法律服务所的工作

对于法律服务所和法律工作者乃至整个基层法律服务体系的影响也是十分明显和重要的，因而我们对于C县法律服务体系的介绍需要分改革前和改革后两个阶段进行。不过，与A、B两市的统计文件相比，C县的报告不仅显得粗糙和简陋，而且其中数据也不能作为客观描述的根据。 所以我们对于这些资料的使用只是用于通过每年数据的对比，来对比改革前后法律服务所与其他服务主体之间市场占有率（即使只是反映了C县官方设想、揣摩或杜撰的占有率也是有意义的）。

　　i）改革前

　　在1998年度，全县基层法律服务共开展法律咨询915人次；代写个类法律文书412份；为乡镇、村委、各类企业、个体工商户担任常年法律顾问121家，为聘方挽回经济损失80余万元，避免经济损失510万元；调解疑难纠纷821件；宣讲法律43场次，使4700余人受到法制教育；协办公证31件；民事代理131件；参与非诉讼代理13件。全县唯一的律师事务所全年共担任法律顾问9家，办理各类案件151件，分别比去年提高50%和37.6%，经济效益和社会效益均为历史之最。全县调解率和调解成功率分别保持在98%和96%以上。全县155个调委会，其中西南街式调委会38个（受司法部表彰的西南街村式调委会在全县广为推广）。 报告在提到司法局工作不力的地方时指出，乡镇“两所”建设从面上看不平衡的状况依然存在，个别“两所”未能发挥其应有的作用。这表明，两所建设仍然是C县司法行政工作的重点内容。但此时C县尚未成立法律援助中心，文件中只是提到，“县局力争在六月底以前建立法律援助中心。”这份报告区别于A、B两市的特色，就是十分强调调委会的职能。然而，联系到C县投“上面”所好的明显色彩和我们所观察到的C县法律服务市场整个不景气的状况，我们很难得出结论说，C县官方对调委会工作的强调与司法部对该县西南街调委会的表彰孰因孰果。带着这份好奇，课题组对西南街村调委会进行了专门调查，文后将详细描述。

　　ii）改革后

　　2002年，司法所与法律服务所分道扬镳。报告称，“我们以机构改革为契机，向全县7个乡镇配齐了司法助理员，年龄平均33岁，大专以上文化程度达95%.” 脱钩后的法律服务所不再承担大量司法行政工作，同时伴随着法律服务工作人员上的大量减少，全县法律服务所人员由改革前的30多人锐减到12人，各基层法律服务机构办理各类诉讼和非诉讼业务320件，担任法律顾问12家。2003年办理各类诉讼和非诉讼业务16件，担任法律顾问3家。4家法律服务所/法律服务中心都建置在乡镇，且办公场所仍与以前一样，和司法所是共一套办公场所而挂两块牌子；县城没有法律服务所。

　　与此同时，全县唯一的律师事务所业务量略有增加，2002年担任法律顾问15家，办理各类案件180件；公证处办理各类公证业务700件。但2003年，律师事务所担任常年法律顾问4家，办理各类案件112件，公证处办理各类公证业务157件。

　　与改革前的报告不同的是，法律援助中心的建设、公证处的主动服务和律师事务所的刑事辩护和法律援助成为2002年和2003年工作报告强调的重点。调解工作依旧也是司法行政工作的重点。报告称，“全县各调委会公调处各类纠纷600余件，调解成功了582件，调解

率和调解成功率分别达到了100%和97%以上。防止群众上访5起。”

　　访谈。在对检察官和法官的访谈中，我们感觉C县在当地司法部门的影响远远无法与A、B两地相提并论，人们甚至奇怪我们为什么会专门来研究这个群体，他们几乎感觉不到这个群体的存在。他们说，法律服务工作者的业务能力很差，有的甚至还举出曾经是刑事犯罪的人员也在从事基层法律服务工作的例子来表明其对法律工作者的否定。他们多半是业余的，因为接不到什么案子，他们根本无法构成对律师的竞争。调查还表明，当地基层法院民事案件中有百分之七、八十需要聘请律师，但当地唯一的律师所生意并不景气，但他们面临的竞争不是C县的法律服务所，而是邻县经济发达地区的律师。一位老法律工作者在评价市场竞争力时说，“现在老百姓打官司有五个因素需要衡量：法与法的较量，理与理的较量，钱与钱的较量，人际关系和人际关系的较量，权与权的较量。这几个因素都渗透到官司的全过程。”

　　在问到派出所和法院在当地法律服务市场中的角色和影响时，接受调查的律师、法官和法律工作者都说，在C县，各部门之间的职能划分是十分明确的，C县法院也基本保持了自己被动、中立的角色，当地的派出所没有以收费的方式来处理或调解民事纠纷，再说当地当地民风淳朴，民众随遇而安，外来打工或出门打工的人都不多，百姓打架斗殴的现象非常少。所以派出所和法院都没有多少事情可做，律师和法律工作者当然也就没有市场了。律师和法律工作者对此另有说法，他们认为农村比较穷，老百姓打官司力不从心是一个因素，另一个因素就是大气候，现在是司法腐败，司法不公正，司法在农村信用度越来越差。还有一个因素是政策倾向问题，现在农村很多政策是“赖皮政策”，是培养赖皮的政策，很多问题法院没法解决，所以老百姓也就不打官司、不请律师了。有一些案件通过民调解委员会解决了。在C县，我们访谈了由法律服务工作者做过诉讼代理的两个案件的当事人，他们对他们称之为“律师”的法律工作者感恩戴德。两个案件一是赡养费纠纷，一是相邻纠纷，在跟两案四位当事人的接触中，沟通之困难让我深深感到，在这样的地区，解决这样的纠纷，现代司法是不是最佳选择？如果答案是否定的，那么进一步讨论律师和法律工作者之间的竞争都没有什么意义。也许有一个案件是肯定的，在这种地区推行“消极法官”理念，如果没有律师或法律工作者的帮助，纠纷将无法进入司法过程。这强化了我对于以职权主义和亲自诉讼为特色的小额诉讼的推崇，也增加了对于调解委员会的关注。

　　实地观察。我们参观了C县唯一的律师事务所是国办所，建置在城区与县法院、检察院相隔不远的巷子里，其破落和简陋的状况跟我们在A、B两市参观的市内法律服务所差不多。在一套价格比较低廉的租赁房子里，摆放着8位职业律师的办公桌。从全所8名律师平均每人几千元收入的状况来看（经济效益好的年份一年的毛收入总共10多万），他们的经济地位与法律工作者相比并没有显现出特别大的优势来。整个律师事务所只有一名律师通过了司法考试，而且这位小姑娘也是整个县法律系统-包括法院和检察院-唯一通过司法考试因而众所周知的人物。

　　2.2 C县法律服务所（法律工作者）的基本情况

　　基本情况。法律工作者在2001年两所分开以前大概有近30多人，现在取得资格的有12人，分在4个法律服务所中，他们都没有拿国家财政，完全独立和市场化了。平时老百姓找到法律工作者的途径有几种情况，一是通过司法局，比如148热线是一个渠道；二个是通过法律宣传，有事可以找法律工作者和律师；三个通过熟人朋友的介绍；再就是基层法律工作者活动在群众当中作自我宣传，现在的老百姓对法律工作者和律师是分不清楚，反正就是觉得他们是打官司的。法律工作者都有固定的工作地点，一般每个所都有值班的，也有锁门的时候，这个时候司法所的也可以帮你联系了。

　　法律工作者的资质和管理。法律工作者注册的方式由基层科管，在注册之前会有一个政审的，在一年之内如果有违反的情形就注销，市里面会统一注册费用的，但C县是不收的。所里面有个所的注册，个人注册要收钱，这个注册费用比律师要低很多，每年150，但律师去年就是800，平时法律工作者就是自负盈亏，不需要交纳其他费用。法律工作者获取资质评定的程序，以前是每年都要考一次的，由省里统一考，改革后由由司法部统一考，不过只是在2000年考了一次，后来就没动静了。考试之前在基层做政治审查，审查后以决定考试的资格，审查内容包括有没有前科、文化程度、有没有违纪。试题难度不大。考完后我们每年要注册，包括单位的注册和个人的注册。而且还有培训，是市司法局组织的培训。

　　收支情况。法律工作者一年最好的收入也就几千块钱，一个月下来也就可能几百块钱，甚至只有一百多块钱。办公条件也很差，几个人挤一个办公室，温饱的问题都比较难解决。法律工作者和律师的受案范围以传统型的纠纷为主，尤其是婚姻家庭案件，诸如离婚、赡养纠纷等等。在解决这些类型的纠纷方面，律师并不能很好的发挥其专业上的优势，因为此类纠纷的解决或许更多的依靠于熟人社会的理念和知识。

　　法律工作者和律师的主观感觉。C县的法律工作者和律师之间的关系对于考察前听到的关于法律工作者与律师之间由于竞争和生存困境而相互敌视的流行说法提出了质疑，相反，他们对于共同面临着并不理想的司法环境-无论关于民众的法制观念不强的反映，还是对于司法腐败的痛恨-态度是一致的，分别的访谈中并没有听到他们之间的相互指责，让我们感觉明显的是，律师的困难境况主要来自于整个的司法环境和其自身的问题，法律工作者的增加或减少并未导致律师业务的减少或增加。在此，我们看到另一现象，就是C县的律师也会通过提供无偿法律服务的方式来间接的扩大案源，在这样一个商业观念不甚发达的熟人社会里，律师对于老百姓支付能力的感受和反应跟，更象我们在A、B两地所见到的法律工作者，而不象我们在A、B两地及其他城市里见到的律师。

存在，在中国是必要而可行的，他们的存在是以司法专业化为目标的改革的一种相辅相成的附件。

　　必须承认，与门槛较高、难度较大而考试组织比较规范和严格的国家司法考试相比，法律工作者资格证的考试则显得比较随意，特别是在近几年，国家司法考试的组织管理日趋完善、要求和难度也日益提高，所以在基层的法律职业者的整个氛围里，能否有资格参加司法考试、是否准备司法考试以及是否通过了司法考试都是带有点荣耀性质的主题，而所谓的法律工作者资格证考试则显得相形见绌起来。所以对于许多有资格参加国家司法考试的法律工作者来说，如果还有点乐意进取的决心和信心，无不以通过司法考试作为其进期人生的主要目标，可见，以司法考试这一门槛而割裂开的法律工作者与律师之间似乎存在着某种地位和职业信心上的档次的区别。从经济学的视角来分析职业成本的问题，律师的前期投入无疑远远大于法律工作者，与高成本的投入相照应，在实践中律师的收费也高于法律工作者，但这一收费上的区别并不仅仅是投入成本上的计算。在律师看来，既然法律工作者的办案范围和方式与律师基本无甚差别，那法律工作者的低收费无疑是对律师的一种低价竞争；而在法律工作者看来，因为他们的服务范围基本局限于乡镇地区，这些地区的经济本不甚发达，一则律师不愿到这些地区来（主要考虑办案的成本），二则律师如此高的收费是乡镇地区的当事人尤其是广大的农民所无法承受的，所以法律工作者的工作是对于律师法律服务工作的一种区域性的弥补。尽管在基层事务纠纷中的当事人尤其是农民看来，二者的区别就变得很模糊而甚至是没有区别的了，甚至在具有当地从事法律专业的法官看来区别也不是十分明显。这表明以低成本投入的法律工作者来满足低收入人群的法律服务需求、以较低水平的法律专业人员来适应对专业性要求不特别高的案件类型，是一种适销对路、成本与收益对等的制度安排。然而，法律服务工作者的资格准入和行业管理（特别是从业范围）是保障公平的市场竞争、同时也是保全法律服务工作者自身性命的基础问题。中国各地之间法律层次差异如此之大，一个简单、标准、低成本的资格准入办法是法律服务工作者参加司法考试，但准入资格不必与律师标准一致（本人关于基层法官应当采用明显区别于城市和中级以上法官的录用标准的思路与此一致）。因此就业范围，就事项管辖权而言，主要是非诉讼业务，代理业务不包括刑事案件；就属人管辖权而言，仅包括对本地域当事人提供法律服务；就级别管辖权而言，仅仅包括本地或代理本地当事人在外地基层法院诉讼的案件，与当地律师或法律工作者合作的法律工作者可从事跨地域受案或诉讼，以此切实保障当事人能够获得自己信得过的代理人，同时又能够在将法律工作者业务范围控制在较低层次的前提下规范市场竞争行为。

　　二、理论分析

　　作为回答和讨论上述问题的前提，亦即当我们考虑基层法律服务所的生存价值、生存状态、发展前景问题时，当我们思考中国广大的基层百姓应当和能够获得什么样的法律帮助及纠纷解决途径时，我们必须至少观照中国的三大背景：

　　1、多元社会对单一结构模式的冲击

　　中国地域辽阔，人口和民族众多，经济、文化发展极不平衡，城市与乡村之间、东部与西部之间、发达地区与落后地区之间的差异之大，超过了作为我们改革样板的任何国家。这样一个差异重重的多元社会，对于纠纷机制、司法层次、法律服务多样性的要求更为迫切。

　　然而，我国从意识形态到控制机制、从政府组织形式到司法审级制度、从宏观政策立法到微观改革方案，都采取了单一制的模式。这种“一元化”的供给与多元化的需求之间的剧烈冲突同样反映在法律服务所的发展历程之中。如果说法律服务所的自发产生体现了社会的自然需求，那么在仅仅十几年期间，法律服务所由于中央文件而强制推广、调整、再到限制、直至取缔，这些波动性如此之大、影响面如此之广的统一的中央决策，究竟多大程度上依赖于对现实需求的真切了解，又在多大程度上考虑到不同地区之间的差异，在我们看到的资料中，并没有见到充分的实证根据和理论论证。

　　相比之下，在那些被我们在各种改革中引为权威性依据的现代西方国家，不仅没有面临我国这样大的地区性差异，而且象美国、德国、前苏联等这些国家，都基于联邦制而缓解了由于地区性差异而产生的强烈冲突。在诉讼代理和法律服务制度方面，英美国家出庭律师与小律师之划分、德国实行的不同审级对于代理律师等级要求的差异，以及许多国家的小额诉讼或限权法院，都是基于基层社会的需求而设置的低层次或非专业化的机制。我国由于在基层法院采取了与中级、高级、乃至最高法院完全相同的诉讼程序制度，基层法院在法官、当事人及其代理人等方面对专业化的要求都大大有别于一般管辖权法院（美国）。

　　我国单一制国家结构对于司法统一的要求，加之简单社会形态下形成的单一化程序设计，都需要有某种机制来缓冲多元需求与机制单一的冲突。无论过去的非专业化还是现在追求的专业化，实际上都没有脱离单一的思路和模式，“简单”是一种原始和粗糙意义上的简单，“复杂”则是一种混沌和零乱意义上的复杂。由于程序制度的设计没有按照程序多样性和价值多元的意识有意/自觉地为不同案件留下可选择的空间，因此程序在具体运作中只能根据“实事求是”、具体案件具体分析的思路，自发地形成一些没有确定规则和适用标准的、看似多样化实为各行其是的程序。如此以来，“简单”的程序并没有简单到当事人可以不用请代理人而亲自诉讼，比如在目前的基层法院，简易程序与普通程序混合适用，二者之间并没有截断的界线和标准，当事人也没有选择权和对不同程序结果的预测能力，特别是在以司法专业化为目标的民事司法改革以来，法官即使在适用简易程序时，也是按照专业化的目标和意识来运作的，比如开庭规则、审前证据交换及证据时效制度，都使当事人亲自诉讼和对法院的信赖成为不再可能。当基层社会的经济、文化、法律服务层次都没有达到司法专业化目标的相应要求时，法律工作者的意义在于，相对于基层百姓而言，他们多了一些专业知识和在法的空间内实现沟通的能力；而相对于生活在城市里的以司法专业化为依托的律师而言，他们的服务则少了许多成本。

　　社会纠纷的层出不穷与司法资源的力不从心，不断打碎由国家垄断社会控制手段的欲望和努力。在诉讼爆炸的当代世界，民事纠纷解决对于社会救济和自力救济的依赖程度正在急速加深，审判外的替代性纠纷解决机制（ADR）已成为审判制度研究者无法回避的课题。本世纪以来，这一课题也成为我国民事司法改革的重要内容-在诉讼制度内部实行繁简分流，不同类型的案件按照不同的价值目标配置不同的诉讼程序和司法资源；在诉讼制度外部，允许、认可、设置、鼓励、发展和引导多元纠纷解决途径，已成为别无选择的改革路径，目前常设制度的审判外纠纷解决过程主要包括仲裁、人民调解、行政调解等。也许，法律服务所终将随着多元解纷机制的健全而自动退出历史舞台。然而，当政府正在用一元化的控制思路垄断着纠纷解决机制时，当国家正在用单一的诉讼程序模式回应着社会多层次法律需求时，当目标中用以替代法律服务所的法律援助中心只能在最小范围为刑事被告提供法律帮助时，当律师们仍然愿意呆在舒服的空调大楼